Des enquêtes publiques aux consultations par voie électronique

08 Avril 2019
Le rapport d'évaluation de la concertation 2018 est disponible.

A l'occasion de son rapport annuel, Michèle Tilmont, garante de la concertation sur Paris Nord-Est, revient sur le changement des modalités de consultation et de participation du public sur les projets urbains.

Un territoire aussi vaste que Paris Nord-Est, ne peut se construire qu’avec l’approbation des habitants invités à s’exprimer. Jusqu’alors leurs avis étaient requis lors des enquêtes publiques préalables aux décisions d’aménager. Une nouvelle procédure de participation du public par voie électronique (PPVE) a été introduite. Déjà mise en oeuvre par la Ville de Paris pour l’opération d’aménagement de Chapelle Charbon (18e) et pour le projet de l’Îlot Fertile (19e), elle le sera bientôt pour la ZAC Gare des Mines - Fillettes.

Consultez tous les rapports de la garante de 2013 à 2018 dans la rubrique Documentation

 

Interview

Pouvez-vous rappeler l’origine du droit des citoyens à participer aux décisions relatives à leur environnement?

Il s’agit d’une exigence démocratique consacrée par les textes. En effet, depuis une vingtaine d’années, on assiste à une institutionnalisation progressive du droit à participer. A l’échelle de l’Europe, la Convention d’Aarhus, pilier de la démocratie environnementale, a été signée le 25 juin 1998 par 39 Etats membres et ses principes sur l’accès à l’information et sur la participation du public au processus décisionnel s’appliquent en France au droit de l’urbanisme et au droit de l’environnement. Ils ont été retranscrits dans la Charte de l’environnement introduite en 2008 dans le préambule de la Constitution de la France. Le public, c’est à dire les personnes concernées et les associations, doivent non seulement être informées de toutes décisions qui modifient leur environnement mais également être invitées à participer à l’élaboration de la décision. L’article 7 indique que “ Toute personne a le droit dans les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement”. Cette exigence démocratique est à la fois une condition d’acceptabilité, donc de faisabilité des projets, et une condition d’amélioration des projets par le dialogue. Cependant, au delà de ces principes forts qui représentent une nouvelle forme d’implication citoyenne, cette ambition de participation des publics reste encore difficile à mettre en oeuvre.

Quelles sont les motivations qui ont conduit à l’abandon des enquêtes publiques en matière d’aménagement urbain ?

Dans ce domaine, l’outil privilégié était jusqu’alors la participation du public aux enquêtes publiques liées aux projets d’aménager et aux projets de ZAC. Après une concertation préalable associant les habitants, les associations locales et autres personnes concernées pendant toute la durée de l’élaboration d’un projet, une enquête publique sur la base du dossier du projet et du bilan de la concertation préalable devait être organisée en préalable à la décision d’approbation du projet. Cependant, déjà en mars 2015, un rapport au Premier ministre (1) dressait un constat sévère sur les enquêtes publiques jugées trop tardives lorsque le projet déjà figé ne permettait pas de débattre de son opportunité et des alternatives possibles. Ce rapport préconisait de renforcer la participation du public plus en amont du processus décisionnel en développant le recours à l’outil internet. En effet, les enquêtes publiques, en matière d’aménagement urbain, n’ont réussi qu’ imparfaitement à répondre à cette obligation de participation citoyenne et, notamment, lorsque des inflexions ou modifications aux projets demandées par les citoyens ne pouvaient être envisagées.

Quelles sont les modalités de la nouvelle procédure de participation du public par voie électronique?

Depuis l’ordonnance du 3 août 2016 et la récente loi du 10 août 2018 (2), les zones d’aménagement concerté, les permis de construire et les permis d’aménager soumis à étude d’impact et à évaluation environnementale figurent comme exceptions au principe général de l’enquête publique, remplacée par une procédure de Participation du Public par voie Electronique. La PPVE est ouverte et organisée par l’autorité compétente pour autoriser les projets. Le public est informé via un avis mis en ligne ainsi que par un affichage en mairie ou sur les lieux concernés ou par voie de publication locale 15 jours avant l’ouverture de la consultation. La composition du dossier soumis à la participation comprend l’avis de l’autorité environnementale sur le volet environnemental de l’étude d’impact ainsi que l’approbation du bilan de la concertation préalable. Les observations et propositions du public sont déposées par voie électronique. Cette procédure récente reste encore méconnue et ne reçoit que peu de contributions. Elle est pourtant appelée à fortement se développer à Paris.


- Pour Chapelle Charbon, le dossier de création de la ZAC 1ère phase a été mis à la disposition du public par voie électronique du 11 avril au 22 mai 2018. Vingt-deux contributions ont été mises en ligne en juillet sur le site internet dédié: opi-site-cdn.paris.fr, pour une durée de trois mois. A noter, deux contributions contestent la dématérialisation de la procédure et considèrent qu’il s’agit “ d’une forme vicieuse de censure” envers tous ceux qui n’utilisent pas internet.
-Pour l’Ilôt Fertile, la Participation du Public par Voie Electronique s’est déroulée du 14 novembre au 14 décembre 2018. Le dossier soumis à la participation du public comprenait le dossier de permis de construire, y compris l’étude d’impact avec l’avis de l’autorité environnementale. Vingt-quatre commentaires ont été recueillis sur le site dédié: ilotfertile.participationpublique.net. Cependant quinze d’entre eux semblent émaner d’une même personne. Certains avis sont contradictoires. Par exemple, les avis N° 17 et 23 affirment qu’il s’agit d’ un “très beau projet” et évoquent “son élégance austère, ses proportions et son unité graphique...contrairement à l’avis n° 18 qui souligne “...le caractère très minéral (du projet) avec un parti architectural, massif et peu harmonieux dans un contexte qui est lui-même très minéral”.

Quelles sont les modalités de la nouvelle procédure de participation du public par voie électronique ? Comment favoriser une mobilisation préalable nécessaire à l’émergence de consensus?

Ces premiers résultats posent des questions de méthode. Comment prendre en compte des contributions qui expriment des avis opposés, comment en faire la synthèse et y répondre ? On comprend alors la nécessité de l’émergence d’un consensus entre porteurs de projets, acteurs et habitants. Cette vision partagée ne peut se créer que dans le dialogue, dans la concertation préalable à la participation du public par voie électronique. Ainsi, de la qualité des concertations préalables dépendra la réussite de ces consultations numériques. Concernant Chapelle International, il faut rappeler que lors de l’ enquête publique préalable à la procédure de révision simplifiée du Plan Local d’Urbanisme et au Permis d’aménager organisée en 2013, le Commissaire enquêteur avait attribué l’absence d’objections au projet au climat serein dans lequel s’était déroulée la concertation préalable. Les nombreuses réunions organisées par la Mairie du 18ème avaient permis d’échanger et de créer des points de vue communs entre les participants: entre 2009 et 2012, pas moins de douze réunions du Comité de suivi s’étaient tenues dont les compte-rendus actaient débats, oppositions et consensus. Par exemple, sur l’épineux sujet des hauteurs d’immeubles, une simulation sur maquette d’étude présentée au Comité de suivi du 24 mai 2012 avait permis aux participants présents de relativiser ce sujet et d’emporter leur adhésion.

Aujourd’hui, cette nouvelle procédure devrait s’appliquer à l’opération d’aménagement Hébert dont le bilan de la concertation préalable a été approuvé le 3 août 2018. Et aussi pour Gare des Mines-Fillettes: en avril prochain, le Conseil de Paris devra délibérer sur le bilan de la concertation réglementaire et les modalités de mise à disposition de l’étude d’impact environnementale. La Participation du Public par Voie Electronique devrait se tenir à l’été avant la création de la ZAC Gare des Mines-Fillettes, fin 2019. La contribution de tous les publics est attendue.

(1) Rapport au Premier ministre “ Moderniser la participation du public” par Jean-Pierre Duport, Préfet honoraire, ancien Conseiller d’Etat, mars 2015 
(2) Code de l’environnement: Article L 123-2, modifié par la Loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018-art.6 et Article L123-19, modifié par Loi n°2018-727 du 10 août 2018-art.57 relatif à la participation du public pour les plans, programmes et projets non soumis à enquête publique